帝国救灾机器的全力运转，暂时遏制了局势的彻底崩溃，但数百万流民聚集在京城外围和各大城镇附近，如同一座座沉默的火山，仅靠每日一碗稀粥和有限的防疫措施，无法真正化解其内部蕴藏的毁灭性能量。坐视他们无所事事地等待，不仅是巨大的资源消耗，更是滋生绝望、谣言和暴乱的温床。陈默深知，必须给这些人找点事做，给他们一个看得见的希望，一个靠自己双手挣得生存尊严的机会。
他的目光，再次投向了那片干裂的大地。旱魃的肆虐，暴露了帝国北方水利设施的陈旧与不足。与其让流民在绝望中消耗，不如将他们组织起来，化被动为主动，将赈济转化为建设。
摄政王议政厅内，陈默对着北疆水利图，下达了新的核心指令：“启动‘以工代赈’计划，核心是兴修水利！将流民转化为工人，将赈济粮转化为工钱，将绝望的等待，转化为建设家园的行动！”
命令迅速转化为行动。由工部、龙潜工坊工程师以及部分精通水利的地方老河工组成的勘探设计队伍，首先被派往灾情最严重的几个区域。他们需要以最快的速度，勘定适合修建水库、塘坝、引水渠的地点，并拿出切实可行的施工图纸。
与此同时，在赵虎龙渊军的协助下，各流民聚集点开始了大规模的登记与编组。不再仅仅是发放救济粮的号码牌，而是发放“工牌”。青壮年男子被编入工程主力队，负责土方挖掘、石料运输等重体力活；妇女和半大孩子则组成辅助队，负责做饭、运送饮水、缝补衣物、照顾工程队里的老弱；甚至连一些身体尚可的老人，也被组织起来，负责看守物资、传递消息。整个流民群体，被迅速而有效地组织成了一支支分工明确的劳动大军。
“以工代赈”的政策被清晰地传达给每一个流民：参加水利工程建设，每日不仅管两顿饱饭，还能根据劳动量，领取一定的“工分”，工分可以兑换成粮食、布匹、盐巴，甚至在未来工程结束后，优先获得新开垦水浇地的承租权！
起初，许多流民将信将疑。习惯了被动接受施舍，突然被告知要劳动才能获得更多，一些人本能地抵触。但当第一批报名参加、在工地上实实在在挥洒了汗水的青壮，晚上不仅吃到了比粥棚稠得多的杂粮饭，还领到了代表“工分”的竹签时，怀疑迅速被渴望所取代。
“干活，真的给饭吃！还给工分！”消息如同野火般在流民中传开。报名处很快排起了长队。对于这些失去了一切的人来说，靠自己的力气挣一口踏实饭吃，远比跪着乞求施舍更有尊严，也更有希望。
工程迅速在选定的几个试点区域展开。
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