章武五年的冬季，似乎比往年更为酷寒。邺城内外，银装素裹，护城河面覆着厚厚的坚冰。然而，比天气更引人瞩目的，是自凉州传来的、接连不断的捷报。武威城破，秃发匹孤授首，迷当败亡浩亹水，河西诸郡传檄而定……这些消息如同炽热的炭火，驱散了严冬的肃杀，也让铜雀宫深处那座名为“冰井”的偏殿，气氛变得格外热烈。
冰井宫偏殿，因其殿内深处藏有冰窖以得名，此时正是政事堂议事之所。殿内铜兽吐着袅袅香烟，地龙烧得温暖如春，与窗棂上凝结的冰花形成鲜明对比。皇帝刘备端坐于御榻之上，身着玄色常服，神色沉静。下首，政事堂成员济济一堂，不仅有原班核心——尚书令荀彧、尚书仆射荀攸、中书令戏志才、中书仆射贾诩、太尉长史沮授、司空长史华歆、司徒长史辛毗，此次更特意召请了地位尊崇的三公与太师——太师刘虞、太尉皇甫嵩、司空张温、司徒王允。众人皆正襟危坐，等待着决定帝国西陲未来命运的决策。
巨大的羊皮舆图悬挂在侧，其上墨迹犹新，清晰地标注着刚刚议定的、关乎雍凉格局的重大调整：左冯翊、右扶风、京兆尹分别更名为冯翊郡、扶风郡、京兆郡，与此前已实际控制的安定郡、汉阳郡、陇西郡、西平郡、武都郡，共同组成新设的雍州，原凉州刺史段煨，因其在稳定后方、供给粮秣上的功绩，迁任为雍州刺史，治所暂设于长安。北地郡则因其地理联系与并州更紧密，划归并州管辖。而广袤的河西核心地带，武威、金城、张掖、酒泉、敦煌五郡，则组成新的凉州。经荀彧举荐，素有清名、熟悉边事的韦端被任命为凉州刺史，主管民政，治所设于武威。同时，为强化京畿，将魏郡自冀州分出，更名为铜雀尹，与河南尹、河内郡、河东郡、弘农郡共同组成新的司隶校尉部，钟繇坐镇雒阳，仍领司隶校尉，拱卫两都。
这一番大刀阔斧的州郡重划，意在理顺行政，巩固新得之地，也为接下来的西域战略铺平道路。
待州郡划分事宜尘埃落定，刘备的目光投向舆图上那片更为辽阔、标注着诸多西域小国的区域。曹操的捷报与西域鄯善、车师等国使者的泣血求援信，此刻正摆在每位重臣的案头。
“诸卿，”刘备开口，声音在温暖的殿宇中清晰回荡，“州郡已定，内政初安。然西陲之外，尚有渴慕王化之邦，亦有桀骜叛逆之徒。西域之事，关乎商路，关乎边安，更关乎国威。曹孟德奏请重置西域都护，诸卿以为如何？”
荀彧率先出列，玉笏轻举：“陛下，州郡新制，脉络已通。西域诸国求援，正乃天赐良机，使我朝威德能越玉门，达于葱岭。重置都护，非仅为用兵，实为布信立制，使商路重开，远夷宾服。臣以为，当准曹操所奏，并予以全权，使其能临机决断，速定西疆。”
太师刘虞抚着白须，缓声道：“文若之言，老臣亦知乃强国之策。然新置州郡，需时消化；远征绝域，耗费必巨。朝廷连年用兵，河北、并凉初定，元气待复。是否可先遣重臣为使，宣慰西域，示以恩信，待根基更固，再图都护之设？”
司徒王允接口道：“刘公老成谋国，所言持重。然西域情势，非仅观望可定。疏勒自称‘大都尉’，胁迫邻邦，此乃公然藐视天朝。若不行雷霆之举，只恐诸国离心，河西永无宁日。且鄯善、车师等倾心内附，若拒之，则失远人之望。臣以为，当立威怀柔并重。”
太尉皇甫嵩虽年迈，声如洪钟：“陛下！王司徒所言极是！用兵之道，贵在神速！今凉州新附，士气正锐，曹孟德善于用兵，正当假以此权，使其为我朝斩断西域荆棘，重现汉武荣光！老臣愿保举曹操，担当此任！”
司空张温、中书令戏志才、贾诩等人亦纷纷发言，或主速进，或言缓图，或献分化瓦解之策，殿内议论纷纷。
刘备静听良久，待众人稍歇，方缓缓起身，踱至西域舆图前。他的手指掠过敦煌，划过车师、鄯善，最终点在疏勒的位置，沉声道：
“诸卿所虑，朕已深知。开拓西域，非仅耀武扬威，更需长治久安。内政不修，则外征如沙上筑塔。”他目光扫过群臣，语气转为斩钉截铁：
“其一，即日设‘西域都护府’，暂治敦煌，统辖西域一切军政、外交事宜。加曹操‘使持节、西域大都护’，总览西域兵事，仍都凉州军事，以便统筹凉州资源，支援西域。”
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