军户制在关中推行未满十日，长乐宫的二次朝议便紧急召开。阶下堆放着十余本厚厚的文书，都是各地军户所上报的难题——咸阳军户所因户数庞杂，点名耗时竟需两个时辰；凤翔军户所出现两户冒领田地的情况，追查时却因权责不清无从下手；最棘手的是同州军户所，三名降兵私下串联欲逃，直到翻墙时才被发现。林瑾指尖划过文书上的“权责不明”四字，沉声道：“军户制的根基在管辖，今日便议一议，如何让这三万军户真正拧成一股绳。”
话音刚落，一名身着藏青官袍的老者缓步出列。他是李善长，早年曾辅佐林缚制定赋税制度，因年迈致仕，此次被林瑾亲召回京，专司军户制细化事宜。李善长手中捧着一卷泛黄的竹简，那是他熬了三夜拟出的《军户管辖细则》，竹简边缘已被手指磨得发亮。“陛下，臣有一策，可解管辖之困。”他声音不高，却带着穿透人心的沉稳，“仿前朝保甲制，融军法于民政，设‘五户为伍，十伍为队’之制。”
“何为五户为伍？”户部尚书周大人率先发问，手中的算盘已拨得噼啪响。李善长展开竹简，内侍立刻将细则抄本分发给百官：“每五户军户编为一伍，择其中军功最着或年长有德者为伍长；十伍编为一队，设队正一名，由禁军外放的校尉兼任；每十队归一军户所统领，所官直接对兵部负责。”他指向细则中的“联保”二字，“关键在‘伍内联保’——若一户军户逃役、冒领或作乱，同伍四户需连坐；但如能提前告发，不仅免罪，还可获赏粮两石。”
殿内顿时起了议论声。御史大夫皱着眉出列：“李大人，连坐之法会不会过于严苛？若有军户被逼作乱，同伍无辜之人岂非要受牵连？”李善长早有准备，从袖中取出一份名册：“御史大人请看，臣已查过关中军户的籍贯，同伍之户皆为同乡或亲属——降兵多与同乡编伍，流民则按宗族聚居。他们本就沾亲带故，联保既能让其互相约束，也能彼此扶持，绝非单纯的连坐。”
张玉接过话头，他刚从同州军户所巡查回来，对管辖乱象深有体会：“李大人所言极是。同州那三名逃兵，若当时有联保之制，同伍之人绝不会坐视不管。臣以为，伍长与队正还需赋予实权——伍长可掌日常考勤，队正可处置逃役、迟到等小事，不必事事上报，如此方能提高效率。”他顿了顿，补充道，“但需设督查队定期核查，防止队正滥用职权。”
“张将军顾虑周全，臣已将督查之责写入细则。”李善长点头道，“每军户所配督查官两名，由李二柱校尉的督查队直接调派，每月核查一次伍籍与联保记录。若发现队正徇私，可直接革职押送回京；伍长失职，则降为普通军户，另择他人接替。”
林瑾翻看着细则，目光停在“奖惩配套”一栏：“伍长与队正的俸禄如何定？若只是尽义务，恐难服众。”李善长躬身答道：“臣建议，伍长每月增发米半石，队正增发米一石，且其家眷可优先入武学、优先授田。若所管伍、队全年无逃役、无作乱，伍长可升队正，队正可升军户所副官。”他看向阶下的李二柱，“李校尉的督查队，也可按核查成效论功行赏，与军户所的政绩挂钩。”
李二柱猛地抬头，眼中满是振奋。他昨日刚从咸阳军户所回来，亲眼见到军户们因无人统筹，耕作时你推我让，效率极低。“陛下，臣附议！”他出列高声道，“咸阳军户所有个叫王二的降兵，之前是关保麾下的伍长，很会统筹耕作。若按李大人的制度，让他当伍长，同伍的几户乡亲肯定服他，耕作效率至少能提高三成。”
王保保也笑着补充：“臣在凤翔见过类似的情况，流民中的宗族老族长威望极高，让他们当伍长，比派禁军校尉去管更管用。军户制的核心是‘以军治军、以民安民’，李大人的细则刚好抓住了这点。”
林瑾闻言，当即拍板：“准奏！李善长任军户制副总督办，专管细则推行；张玉将军负责选拔伍长、队正，优先从降兵与流民中择贤任用；李二柱，你即刻带督查队前往咸阳，以咸阳军户所为试点，三日之内拿出推行方案。”他将李善长的竹简放在案上，语气坚定，“细则推行后，朕要看到军户所‘耕作有序、训练有章’，再也不能出现之前的乱象。”
散朝后，李二柱第一时间找到李善长请教。老大人正坐在偏殿整理细则，案上的茶都凉了。“李校尉，你可知为何要以五户为单位？”李善长递给他一杯热茶，“五户之家，刚好能组成一个耕作小组——两人耕地，两人播种，一人灌溉，效率最高；战时则可组成一个作战小组，互相掩护，这是老臣在林缚陛下麾下治军时总结的经验。”
李二柱恍然大悟：“原来如此！我之前在咸阳看到，七八个军户挤在一块田里，反而互相碍事。要是编成五户一组，肯定能利索不少。”李善长点点头，取出一张伍籍登记表：“这是登记表的样式，伍长要登记每户的人口、劳力、农具情况，每月上报一次。你去试点时，一定要让伍长亲自填写，这样他们才会对辖下户数上心。”
次日清晨，李二柱带着督查队和登记表，快马赶往咸阳军户所。刚到所门口，就看到一群军户围在石碑前争吵——原来是两户流民都声称一块水田是自己的。军户所的校尉急得满头汗，却拿不出确凿的凭证。“都别吵了！”李二柱高声喊道，挤开人群，“按新制，先编伍，再定田！”
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