“鹰扬将军，使持节，都督广平北部诸军事”的旌旗，在黑云山主寨的最高处猎猎作响。这面旗帜，不仅仅代表着荣耀与权力，更是一道无形的分水岭。陈烬的势力，从此由暗转明，从一个强大的地方武装，开始向一个具备雏形的割据政权蜕变。
镇戍将军府内，陈烬召来了所有核心骨干，进行了一次决定势力未来的重要会议。与会者除了老灰头、木根、猴子、韩迁等元老，还多了几位新近吸纳或投靠的文士、低级官员，他们或精通刑名钱谷，或熟悉典章制度。
“名器已正，然根基未固。”陈烬开门见山，目光扫过众人，“朝廷予我权柄，是希望我们成为北疆屏障，亦是悬顶之剑。我等欲在这乱世立足，进而图谋大事，便不能只满足于做一个大军头。今日起，开府建牙，设立规制，以安境内，以图长远！”
所谓“开府”，即建立正式的幕府机构；“建牙”，指树立旌旗，象征权力中心。陈烬要搭建的，是一个小而全、能够有效统治地方的行政军事体系。
在几位熟悉政务的文士辅佐下，陈烬迅速颁布了 《鹰扬府条制》 ，搭建起基本架构：
1. 军府核心：
? 长史（韩迁兼任）：总揽府内政务、文书、人事，为幕僚之长。
? 司马（老灰头兼任）：主管军事行政、军需粮草、功过赏罚。
? 参军（数名）：分掌谍报（“鹰眼”系统）、舆图、军法、仪注等。
2. 地方治理：
? 正式将实际控制的安平、临河两县及周边坞堡区域，划分为若干“镇”，每镇设镇将（军事主官）与司仓（民政主官，负责户籍、税收、劝课农桑），军政分离，互相制衡。
? 颁布《垦田令》，招揽流民，分配无主荒地，头三年赋税极低，鼓励生产。
? 设立“平准仓”，在丰年收购粮食，荒年平价出售，平抑物价，安稳民心。
3. 军事革新：
? 正式确立府兵制雏形：从屯田户中选拔健壮者，农闲时集中操练，免其家族赋役，战时自备部分兵器马匹（由府库补贴）出征。此举既保证兵源，又减少常备军军费压力。
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