永历九年的春天，似乎并未给南京城带来多少暖意。军事上的节节胜利，如同给垂死的病人注入了一剂强心针，让永历政权得以喘息，但内部的痼疾——财政枯竭、土地兼并、流民遍地——却并未随之消散，反而随着控制区域的扩大而愈发凸显。这些问题，如同一道道深深的裂痕，侵蚀着这个新生政权的根基。其中，最核心、最棘手的，莫过于土地问题。
这一日，监国朱常沅在行在书房内，眉头紧锁地翻阅着来自湖广、江西等地的奏报。这些文书不再是捷报，而是各地巡抚、知府们焦头烂额的陈情：“境内流民日增，聚众滋事，剿抚两难”；“士绅大户，隐匿田亩，赋税难征”；“营兵屯田，与民争地，冲突频发”；更有甚者，直指“前明藩王、勋贵遗留下的庄田，多为豪强侵占，或荒芜不耕，朝廷未得丝毫之利”。
“土地！土地！依旧是土地！”朱常沅将一份奏折重重拍在案上，声音中充满了疲惫与愤怒，“自太祖高皇帝立国，至今近三百年，这土地兼并之弊，就如附骨之疽，亡了大明半壁江山！如今我等驱除了鞑虏，若仍蹈覆辙，这中兴大业，终将是镜花水月！”
侍立一旁的监国妃沐涵，轻声道：“监国所虑极是。元之速亡，源于流民；明之衰微，始于兼并。如今我军虽胜，然江淮、湖广，历经战乱，十室九空，无主荒地甚多。而另一方面，随军将士有功需赏，流离百姓无地可耕，此乃天大隐患。若能妥善处置土地，则流民得安，军饷有出，国本可固。”
“谈何容易！”朱常沅长叹一声，“动土地，便是动天下豪强、勋贵、乃至我等麾下将士的根基！昔日张江陵（张居正）一条鞭法，已是步步维艰。闯贼（李自成）‘均田免粮’，更是身死国灭。这其中牵扯之广，阻力之大，无异于火中取栗！”
沐涵沉吟片刻，目光坚定：“监国，非常之时，当行非常之法。昔日闯贼之败，在于只破不立，徒以暴力均田，而无善后之策，故失天下士民之心。今监国手握大义，名正言顺，或可尝试一条渐进、有序、且能争取多数人之法。”
“哦？涵儿有何良策？”朱常沅精神一振。
沐涵走到悬挂的舆图前，指向湖广西北部：“监国请看，荆襄地区（襄阳府），自古便是鱼米之乡，然经多年战乱，地广人稀，无主荒地极多。且此地远离南京，旧有势力盘踞不深，可作为试行新政之区。”
她详细阐述了自己的构想，后由幕僚整理成《荆襄垦政疏》，其核心要点如下：
清查田亩，界定产权： 派遣干练御史、户部官员组成“清丈使团”，赴荆襄地区，全面清查土地。明确区分有主之田（需勘验地契，依法纳税）、无主荒地（收归国有，即“官田”）、以及被豪强侵占的藩王、勋贵庄田（一律没收为官田）。
授田与民，安置流民： 将大量“官田”，优先授予无地少地的流民、退伍老兵。每户授田若干（如三十至五十亩），发给“永业田契”，规定前三年免征赋税，三年后征收较轻的定额税。鼓励其垦荒定居，恢复生产。
“赎买”与“赎身”： 对部分占有大量土地、但有功于国或影响较大的士绅、将领，其超出限额的土地，不由官府强行没收，而是由朝廷出面，以未来盐引、茶引或虚衔官爵进行“赎买”，逐步收回部分土地所有权。同时，宣布赦免所有投充、奴仆身份，编入民籍，同样有资格授田，以此争取最底层民众的支持，并增加纳税户口。
设立“营田司”： 在荆襄地区设立专门的“营田使”，总揽垦务，直属户部，负责分配土地、发放农具种子、兴修水利，并拥有一定司法权，以快速处理土地纠纷，确保政策推行。
这份奏疏，无疑是一石激起千层浪的惊雷！它试图在不引起全面动荡的前提下，有限度地触动土地利益，将闲置的土地资源利用起来，安置流民，增加税收，巩固政权基础。
朱常沅反复权衡，深知此策风险极大，但眼下财政困局、流民问题如同两把利剑悬在头顶，已无更好选择。最终，他力排众议，毅然朱批：“准奏。着户部、都察院、兵部会同办理。以荆襄为试点，慎重推行，务求实效。若有阻挠新政、鱼肉百姓者，严惩不贷！”
然而，新政的推行，远比预想中艰难。当“清丈使团”和“营田司”的官员抵达荆襄，开始丈量土地、登记人口时，立刻遭到了强烈的抵制。
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